2019年4月17日，连云港市生态环境局工作人员对连云港鑫能污泥发电有限公司进行检查时发现：未能密闭贮存煤炭，也未采取有效覆盖措施防治扬尘污染；4#锅炉建设工程项目的环境影响报告书未经批准，当事人即擅自开工建设，目前正在进行基础混凝土浇筑施工，项目总投资额为8707万元。

        上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条第一款及《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定，构成“对不能密闭的易产生扬尘的物料，未采取有效覆盖措施防治扬尘污染”、“建设项目环境影响报告书未经批准，建设单位擅自开工建设”的环境违法行为，依法应当予以处罚。2019年4月24日，执法人员向当事人直接送达《责令改正违法行为决定书》（连环监责改字〔2019〕1号），责令当事人立即改正“部分煤炭堆放在煤棚外，未进行覆盖”的环境违法行为，立即停止“4号锅炉项目”的建设。

        2019年7月9日，连云港市生态环境局向该公司下达《行政处罚事先（听证）告知书》（连环行罚告字〔2019〕5号），告知违法事实、处罚依据和拟作出的处理决定，并告知其有权进行陈述、申辩和要求听证，公司现场负责人仝**于当日拒绝签收；总经理于2019年7月10日直接签收《行政处罚事先（听证）告知书》（连环行罚告字〔2019〕5号）。2019年7月11日，该公司向连云港市生态环境局提出听证申请，后于7月30日变更为提出陈述申辩，称：

        1.省生态环境厅2019年7月17日下发《关于对2019年第一轮统筹强化监督发现问题进行交办的通知》，对当事人第一条问题要求立即整改，当事人建议以省厅意见为准。

        2.当事人自筹资金关停两台35吨小锅炉，新上一台75吨锅炉在年底前要投入生产。2019年3月18日，当事人向开发区政府提交书面报告，请求协调规建、环保等部门，允许边建设边审批，各单位会办并未否定当事人的申请。

        3.锅炉改造属于“上大压小”技改工程，环评由谁审批废了很多周折，2018年9月开展环评申报，经省市区多次协调，直至2019年3月才决定由开发区环保局受理审批。4月4日网上公示，4月25日获得批复，检查时间4月17日，下达整改文书是4月23日。

        4.4月17日检查时当事人公司接待人员为生产副厂长仝**，对问题回答不准确，他回答3月6日举行开工仪式，但正式开工时间为4月28日。

        5.南京市生态环境局出台了对未批先建、未造成危害结果行为免于处罚政策，希望连云港市也能参照执行。

        6.当事人主观上不想违法，如果产生处罚网上公示，将造成巨大损失，可能对开发区其他企业带来不可估量损失。

        经复核、会办，连云港市生态环境局认为：

       1.我局依据连云港市打好污染防治攻坚指挥部2019年4月16日的交办要求于4月17日对当事人进行现场检查，并非依据省生态环境厅7月17日下发《关于对2019年第一轮统筹强化监督发现问题进行交办的通知》要求开展检查，且两次交办问题不一致。

          2.当事人请求协调规建、环保等部门允许边建设边审批，但会办各单位并未同意当事人可以未批先建。

       3.锅炉改造项目4月25日获得批复，不代表4月17日检查发现的违法行为不存在。

       4.当事人生产副厂长仝**于4月17日检查时提交由当事人盖章的授权委托书，表明其在调查过程中签署的有关文件，当事人均予以认可并承担相应的法律责任，我局检查时发现当事人正在进行基础混凝土浇筑施工。因此当事人对仝**回答问题不准确、集团批准正式开工时间为4月28日的申辩，不足以推翻对4#锅炉建设工程项目已开工建设的认定。

       5.南京市生态环境局对未批先建、未造成危害结果行为免于处罚的政策，对我局不具有强制力，且当事人在检查时并未主动停止建设或者恢复原状，不符合南京市生态环境局政策中所列“违法情节轻微可以不予罚款处罚”情形。

       6.当事人存在环境违法行为，处罚信息应当依法公示，因此造成当事人的损失，本就是违法者所应当承担的后果。

        综上，该公司提出的陈述、申辩理由，不具备法定不予处罚的情形，因此不能免除其行政处罚。但该公司提交证明4#锅炉建设工程项目总投资额已变更为6375万元的证据予以采信。因此对该公司“建设项目环境影响报告书未经批准，建设单位擅自开工建设”行为的处罚，决定以6375万元作为4#锅炉建设工程项目总投资额来计算处罚额度。

        《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第一款第二项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治。”

        “（二）对不能密闭的易产生扬尘的物料，未设置不低于堆放物高度的严密围挡，或者未采取有效覆盖措施防治扬尘污染的；”

        根据上述规定，决定对当事人“对不能密闭的易产生扬尘的物料，未采取有效覆盖措施防治扬尘污染”行为，给予罚款人民币贰万元整（2万元整）的行政处罚。

        《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”

        根据上述规定，决定对当事人“建设项目环境影响报告书未经批准，建设单位擅自开工建设”行为，给予罚款人民币壹佰玖拾壹万贰仟伍佰元整（191.25万元整，建设项目总投资额6375万元的百分之三）的行政处罚。

        1、什么是未批先建？

        所谓的“未批先建”是指，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书（表），或者未按照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响报告书（表），擅自开工建设的违法行为，以及建设项目环境影响报告书（表）未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的违法行为。

        建设单位存在上述违法行为，环保部门可依据《环境影响评价法》第三十一条，责令其停止建设，并处建设项目总投资额的百分之一至百分之五的罚款。此种违法行为，罚款数额一般比较大。

        2、什么是批建不符？

        批建不符就是建设项目与环评及其批复不一致。《环境影响评价法》第二十七条规定，“项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形，建设单位应当组织环境影响的评价，采取改进措施……”

        从上述条款的表述中，可得知法律允许出现批建不符的情形，至于是否都纳入到后评价管理，还需要区分该行为的发生阶段及批建不符的差异程度。

        1、不符程度属于重大变动的需注意区分环保设施是否落实

        （1）如何判定重大变动

        《环境影响评价法》第二十四条从建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施五个方面作了概括性表述。

        （2）官方已出台的相关判定标准

        为进一步规范环境影响评价管理，原环保部办公厅在2015年出台关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知（水电等九个行业）；其后，在2016年发布关于印发《输变电建设项目重大变动清单（试行）》的通知；2018年又制定了关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单（试行）。共涉及二十四个行业，以清单的形式对判定重大变动作了量化处理。

        （3）法律责任

        ① 建设项目环保设施没有落实的，环保部门应当依据《建设项目环境保护管理条例》第二十二条处理“责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停止建设”。

        对上述环保设施没有落实的违法行为的处理，可理解为《条例》的对此种批建不符行为的特别处罚规定。

        ② 其他重大变动情形则归入未批先建的监管范畴，环保部门适用《环境影响评价法》第三十一条处理即可。

        2、批建不符程度不属于重大变动情形的纳入竣工验收管理

        《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第七条规定，“建设单位应当根据验收监测（调查）报告结论，逐一检查是否存在本办法第八条所列验收不合格的情形，提出验收意见。存在问题的，建设单位应当进行整改，整改完成后方可提出验收意见。验收意见包括工程建设基本情况、工程变动情况……”

        此种，属于一般变动的批建不符情形，总体处理思路是发现不符后建设单位自己整改，整改完成再提出验收意见。

        1、属于重大变动的

        环保部门可依据《环境影响评价法》第三十一条处理（注意两年的追溯期），一般情况下还要和未验先投进行并罚。

        2、不属于重大变动的纳入建设项目环境影响后评价管理

        （1）什么是建设项目环境影响后评价

        ① 适用范围，编制报告书的建设项目；

        ② 适用阶段，竣工验收且稳定运行一定时期后;

        ③ 开展后评价的目的，监测、验证其污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性，并提出补救方案或者改进措施。

        （2）如何进行后评价

        建设单位自己组织开展后评价工作，报原审批部门备案，并接受其监督检查。

        （3）法律责任

        未依法开展后评价的，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十二条规定，由建设项目所在地县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处5万元以上20万元以下的罚款；逾期不改正的，处20万元以上100万元以下的罚款。

附：相关法律条款:

        1、《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条第一款：“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。”

        第一百一十七条第一款第二项：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：

        “（二）对不能密闭的易产生扬尘的物料，未设置不低于堆放物高度的严密围挡，或者未采取有效覆盖措施防治扬尘污染的；”

        2、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”

        第三十一条第一款：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”